Η «διπλή γλώσσα» της ισχύος: Κυρώσεις και μέτρα εξαναγκασμού στην ΕΕ

Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει χτίσει τα τελευταία χρόνια ένα ολόκληρο οπλοστάσιο οικονομικής ισχύος, από τις κλασικές κυρώσεις της Κοινής Εξωτερικής και Ασφαλείας Πολιτικής έως τον νεότερο Μηχανισμό Αποτροπής Μέτρων Εξαναγκασμού.  

Το πρώτο εργαλείο απευθύνεται προς τα έξω, σε τρίτα κράτη, καθεστώτα και φυσικά πρόσωπα, ενώ το δεύτερο λειτουργεί ως «ασπίδα» όταν τρίτες χώρες επιχειρούν να πιέσουν ή να εκβιάσουν την ίδια την Ένωση ή τα κράτη‑μέλη της.

Ανταπόκριση: Βρυξέλλες

Το νομικό θεμέλιο των μέτρων καταναγκασμού

Τα παραδοσιακά περιοριστικά μέτρα (restrictive measures / κυρώσεις) της ΕΕ εδράζονται στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της ΕΕ.  

Η πολιτική απόφαση λαμβάνεται στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ. Το άρθρο 21 της ΣΕΕ ορίζει τους στόχους της εξωτερικής δράσης (ειρήνη, ανθρώπινα δικαιώματα, σεβασμός του διεθνούς δικαίου), ενώ το άρθρο 29 της ΣΕΕ επιτρέπει στο Συμβούλιο να υιοθετεί αποφάσεις που καθορίζουν δράσεις της Ένωσης – δηλαδή και πακέτα κυρώσεων.

Όταν οι κυρώσεις έχουν οικονομικό ή χρηματοπιστωτικό χαρακτήρα, ενεργοποιείται η «γέφυρα» του άρθρου 215 της  ΣΛΕΕ, που επιτρέπει στο Συμβούλιο, κατόπιν πρότασης του Ύπατου Εκπροσώπου και της Επιτροπής, να υιοθετεί κανονισμούς με γενική ισχύ, άμεσα δεσμευτικούς για κράτη, φυσικά και νομικά πρόσωπα στην ΕΕ.  Οι πράξεις αυτές υπόκεινται σε πλήρη δικαστικό έλεγχο από το Δικαστήριο της ΕΕ, ιδίως ως προς την τήρηση θεμελιωδών δικαιωμάτων και την επαρκή αιτιολόγηση της καταχώρισης προσώπων σε λίστες κυρώσεων.

Από τις στοχευμένες κυρώσεις στον οικονομικό εξαναγκασμό

Οι κυρώσεις της ΕΕ έχουν εξελιχθεί σε «στοχευμένα» μέτρα. Πάγωμα περιουσιακών στοιχείων, ταξιδιωτικές απαγορεύσεις, εμπάργκο όπλων, περιορισμοί σε χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες ή σε εξαγωγές κρίσιμων τεχνολογιών.  Παρά τον καταναγκαστικό τους χαρακτήρα, παρουσιάζονται ως μέσο υπεράσπισης του διεθνούς δικαίου και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, με ανθρωπιστικές εξαιρέσεις και ρητή μέριμνα για τον περιορισμό των επιπτώσεων σε άμαχους πληθυσμούς.

Την ίδια στιγμή, όμως, η Ένωση βρέθηκε από την άλλη πλευρά του τραπεζιού. Επανειλημμένα, τρίτες χώρες (όπως τώρα οι ΗΠΑ) χρησιμοποίησαν δασμούς, άτυπα εμπόδια, μπλοκάρισμα εισαγωγών ή απειλές κατά ευρωπαϊκών εταιρειών για να πιέσουν κράτη‑μέλη να αλλάξουν πολιτική, από ζητήματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων μέχρι την Ταϊβάν ή τη ναυσιπλοΐα στη Νότια Σινική Θάλασσα.

Αυτή η πρακτική βαφτίστηκε «οικονομικός εξαναγκασμός», παραπέμποντας στη συνειδητή χρήση οικονομικών μέτρων, ή στην απειλή χρήσης τους, με σκοπό να μεταβληθεί η πολιτική θέση της ΕΕ ή ενός κράτους‑μέλους.

Ο «μηχανισμός αποτροπής μέτρων εξαναγκασμού»

Η απάντηση της Ένωσης ήταν η θέσπιση του Κανονισμού (ΕΕ) 2023/2675, του λεγόμενου Anti‑Coercion Instrument (ACI), που δημιουργεί για πρώτη φορά ένα συνεκτικό πλαίσιο για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση οικονομικού εξαναγκασμού.  Η λογική του δεν είναι κυρίως τιμωρητική, αλλά αποτρεπτική, ώστε να καταστεί σαφές ότι όποιος επιχειρεί να εκβιάσει την ΕΕ με οικονομικά μέσα, θα βρει απέναντί του ενιαία αντίδραση με σημαντικό κόστος.

Η διαδικασία ξεκινά με αξιολόγηση από την Επιτροπή, η οποία εξετάζει εάν μια πρακτική τρίτης χώρας (δασμοί, περιορισμοί, ακύρωση παραγγελιών κ.λπ.) έχει ρητό ή σιωπηρό στόχο να πιέσει την ΕΕ ή κράτος‑μέλος να αλλάξει πολιτική.  Στη συνέχεια, τα κράτη‑μέλη, μέσω του Συμβουλίου, αποφασίζουν αν υπάρχει όντως οικονομικός εξαναγκασμός, ενώ η Επιτροπή μπορεί, εφόσον ο διάλογος αποτύχει, να προτείνει και να ενεργοποιήσει μέτρα αντίδρασης.

Οι δυνατότητες του ACI είναι πολλές, όπως πρόσθετοι δασμοί ή ποσοστώσεις, αυστηρότεροι κανόνες για τη διέλευση εμπορευμάτων, περιορισμοί στην πρόσβαση στην ενιαία αγορά, αποκλεισμός από δημόσιες συμβάσεις, περιορισμοί σε επενδύσεις, χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, ακόμη και σε δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας.  Τα μέτρα πρέπει να είναι αναλογικά, να μπορούν να ανασταλούν ή να αρθούν αν υπάρξει αποκλιμάκωση και να εναρμονίζονται με τις υποχρεώσεις της ΕΕ στο διεθνές δίκαιο.

Τι θα σημαίνει μια απόφαση ACI κατά των ΗΠΑ

Το πραγματικό «τεστ αντοχής» του ACI θα ήταν μια πρώτη ενεργοποίησή του έναντι των Ηνωμένων Πολιτειών, του σημαντικότερου στρατηγικού και οικονομικού εταίρου της ΕΕ.  Ένα τέτοιο σενάριο έχει ήδη πέσει στο τραπέζι ως ανταπάντηση στις πιεστικές απαιτήσεις των ΗΠΑ για τη Γροιλανδία. Με την επιβολή ή απειλή της Ουάσινγκτον για στοχευμένους δασμούς σε κρίσιμους ευρωπαϊκούς κλάδους ή αν αποκλείσει ευρωπαϊκές εταιρείες από τμήματα της αμερικανικής αγοράς με σαφώς πολιτικούς όρους, ζητώντας αλλαγή στάσης της ΕΕ σε θέμα εξωτερικής πολιτικής ή ρύθμισης.

Η απόφαση των 27 να χαρακτηρίσουν επίσημα μια αμερικανική κίνηση ως «οικονομικό εξαναγκασμό» και να εξουσιοδοτήσουν την Επιτροπή να προχωρήσει σε αντίμετρα θα αποτελούσε πολιτικό σεισμό στις Βρυξέλλες.

Κράτη‑μέλη με έντονη αμυντική εξάρτηση από τις ΗΠΑ ή με μεγάλη έκθεση στην αμερικανική αγορά θα δίσταζαν να στηρίξουν ένα τόσο συγκρουσιακό βήμα, δοκιμάζοντας στην πράξη τη συνοχή και τη στρατηγική αυτονομία της Ένωσης.

Αν η ΕΕ προχωρούσε, τα μέτρα θα μπορούσαν να στοχεύσουν αμερικανικούς κλάδους με μεγάλη διείσδυση στην ενιαία αγορά – από τις ψηφιακές πλατφόρμες και τις υπηρεσίες cloud μέχρι τα φαρμακευτικά προϊόντα ή τις δημόσιες συμβάσεις για υποδομές.  

Όμως κάθε τέτοιο μέτρο θα είχε διπλή συνέπεια. Αφενός θα έστελνε ισχυρό μήνυμα στην Ουάσινγκτον, αφετέρου θα επηρέαζε ταυτόχρονα και ευρωπαϊκές επιχειρήσεις που εξαρτώνται από τις ίδιες αυτές πλατφόρμες, υπηρεσίες ή αγορές.

Διεθνώς, μια πρώτη χρήση του ACI κατά των ΗΠΑ θα διαβαζόταν ως ένδειξη ότι η ΕΕ είναι έτοιμη να βλέπει ακόμη και τον βασικό της σύμμαχο μέσα από το πρίσμα της «γεωοικονομικής ισχύος» και όχι μόνο της διατλαντικής αλληλεγγύης.  Για την Ουάσινγκτον, θα ήταν προειδοποίηση ότι η ευρωπαϊκή αγορά μπορεί να γίνει εργαλείο αντιπίεσης, όχι μόνο πεδίο επενδύσεων και εξαγωγών.  Για το υπόλοιπο διεθνές σύστημα, μήνυμα ότι η ΕΕ διαθέτει πλέον δίχτυ ασφαλείας απέναντι σε οικονομικούς εκβιασμούς, ακόμη κι όταν προέρχονται από μεγάλες δυνάμεις.

Σε τελική ανάλυση, οι κυρώσεις της ΚΕΠΠΑ και ο «Μηχανισμός Αποτροπής Μέτρων Εξαναγκασμού» συνθέτουν μια νέα «διπλή γλώσσα» της ευρωπαϊκής ισχύος. Το ένα εργαλείο για να διαμορφώνει το περιβάλλον γύρω της, το άλλο για να προστατεύει τον δικό της πολιτικό χώρο όταν η οικονομία γίνεται όπλο στα χέρια τρίτων.

Ως προς το ερώτημα αν Ηνωμένες Πολιτείες μπορούν να επιβάλουν επιλεκτικά δασμούς εισαγωγής σε ορισμένα κράτη-μέλη της ΕΕ η απάντηση είναι: Ναι, οι ΗΠΑ μπορούν νομικά (κατά το εσωτερικό τους δίκαιο) να επιβάλουν πρόσθετους δασμούς σε επιμέρους κράτη‑μέλη της ΕΕ, ακόμη κι αν υπάρχει πολιτική/συμβατική συμφωνία ΕΕ‑ΗΠΑ, αλλά αυτό θα παραβίαζε τόσο τη νέα συμφωνία όσο και τους κανόνες του ΠΟΕ.